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刘佑平:慈善改革要向经济改革学习

发布时间:2014-03-16 13:13 | 来源:慈讯网
  十八届三中全会对公益慈善行业的意义,从专业角度去解读,完全不亚于十一届三中全会对经济领域的意义。
  多位一体地解读《决定》
  这次十八届三中全会出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),谈到公益慈善行业时提出一句话:“完善慈善捐助减免税制度,支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用。”对此,我们不能表现出悲观情绪,认为三中全会把慈善定位为扶贫济困,范围缩小了。
  这其中有一个解读的方法论问题,我们应该从根本上来解读。正如《决定》首先强调的,改革要“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”,这也是慈善事业的根本宗旨。同时,我们应该从全局解读,不能就一个问题,自己把自己缩小了,你跳出去解读就完全不一样。《决定》本质讲的是全面的改革,涉及经济、政治、文化、社会、生态文明的“五位一体”。
  提及社会组织最多的是第48小条,“激发社会组织活力”。其中有六个层面,第一个层面是原则,延续了十八大第一次提出的“政社分开”,以及“明确权责、依法自治、发挥作用”的方针;第二是开放公共服务的空间;第三是志愿服务组织,而志愿服务是慈善事业的基石,所以才把这个单独做一条来提;第四是行政脱钩的问题;第五是放开注册登记的门槛;最后提到了放开以后加强管理的问题。
  对于“激发社会组织活力”这一条,我们在解读时会发现,这一次是前所未有地提高了社会组织在我国政治经济生活中的地位,这在以前的任何文件中都是没有的。我们不能只停留在社会层面的概念,必须多位一体地去看。
  关于政治改革的条文里,包括第8大条“加强社会主义民主政治制度建设”,强调“从各层次各领域扩大公民有序政治参与”。而且,人大的工作也提到,扩大公民参与立法的途径,这里面特别强调一点,“构建协商民主体系,拓宽社会组织的协商渠道”,这样,社会组织就参与到整个国家政治法律生活了。
  文化方面,第11个大问题“推进文化体制机制创新”,《决定》提到降低社会资本进入门槛。这里面也包括扩大政府资助和文化采购,就是政府购买服务。“鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设,培育文化非营利组织”。无论文化遗产的保护,还是对外文化交流、文化的建设等,都是很多公益慈善组织在做,比如今年黑石集团对清华大学3亿美元的捐赠,就是用于中国文化和国际的交流。
  社会事业就根本不用讲了。《决定》里关于医疗、卫生的条文提到,“鼓励社会办医,优先支持举办非营利性医疗机构”,就是我们所说的社会组织、慈善组织可以办医院。
  我认为,中国慈善的成熟有两个标志。第一是老百姓在制订家庭年度支出计划时,有用于做慈善事业的开支计划;第二是公益慈善组织办的学校、医院、养老机构、福利机构达到一定比例,这样一个国家的慈善事业才算成熟。
  《决定》里有关生态方面的条文比较少,我也问过一些参与起草的生态方面的专家,他们认为不能抠条文,要看大势。包括参与起草的发改委、生态文明领导小组的重点是强调政府的作用,事实上,最近有一个中办、国办关于生态文明的意见,其中提到两点,一是政府和生态环保组织形成合作关系,二是加大购买社会组织服务。
  慈善事业某种意义上是第三次分配,在收入分配这个层面肯定要“支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用”,但是慈善远远不止是第三次分配,扶贫济困是很重要的一个作用,外延更大,但是在调整收入分配这个环节,只能描述这方面的“扶贫济困”。
  因此,不能笼统地看一句话,还要进行很多解读。信号已经释放,锣鼓已经敲响,戏要怎么唱,我们这个行业要形成一个朝野呼应的格局,公益慈善行业必须出声,对决策进行响应。当然,改革有破有立,有很多利益固化的东西,如果我们这个行业呼应,可以促进行业改革进步。
  政府购买服务是最大的利好消息
  这次改革中间,除了提升整个公益慈善的作用,放开门槛,另外一个层面是政府的开放,“开放公共服务空间”与“推广政府购买服务”的配套,是最大亮点。《决定》对社会组织的支持力度是前所未有的。某种意义上,这是最大的利好消息。
  十八届三中全会对公益慈善行业的意义,从专业角度去解读,完全不亚于十一届三中全会对经济领域的意义。
  公共服务包括基本公共服务和非基本公共服务,某种意义上,政府承担基本公共服务,社会组织包括民营资本承担非基本公共服务。政府承担的基本公共服务,很多也可以通过购买服务的方式向社会组织购买。放开门槛后,社会组织可以办医院、学校、养老院、福利院、博物馆、图书馆。
  我们实现了放开公共服务空间,再加上加大购买服务的扶持力度,意味着下一步社会组织有很蓬勃的发展空间。
  关于收入分配,有一条提到“要完善税收优惠政策。”中国公益慈善行业的发展和其他国家相比还有很大差距,其中大家说得最多的问题是税收优惠政策。这次涉及很多。第一,作为捐赠人免税的问题,第二,哪些组织享有免税资质。
  一是额度,二是种类,包括捐钱、物资、物权、不动产。这里面最大的一个问题是,当你在进行股票捐赠的时候,是一种捐赠行为,但我们往往把股权的变动,从证券层面解读成交易行为,要交所得税。打个比方,我有辆汽车,我把这辆汽车捐赠给你,有所谓的过户税,这个税收不完善,导致很多人想捐不敢捐。
  另外,要捐赠给免税的组织,不是捐给任何组织都能享受免税。这个层面上讲,国外也是如此,不是所有组织都有资质。但哪些组织可以免税,我国一直没有成文的法律,只有政策条文在规范这些事情。特别是民非的捐赠免税,一直很难办,都有待进一步改革解决。
  改革要有冒险精神
  《决定》里面信息很多,但是有两点,我要特别强调。
  第一,公益慈善的改革要有冒险精神。所谓冒险精神,《决定》多次提到解放思想,比如“解放思想永无止境,改革开放永无止境”,比如“进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力”,比如“要敢于啃硬骨头,要敢于涉险滩,以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱”,这些话都是很革命性的。中央讲你们要大胆改革,改革必须要有冒险精神,包括要改革落后的机制,有很多东西要敢于突破,包括很多现有的法律,不要等待,你要推动他,改革的执行者要有冒险精神,我们慈善组织也要有冒险精神。第二,《决定》提到“宽容改革失误”,为什么鼓励冒险精神,和这个是一脉相承的。要宽容失败,哪怕错了也不要紧,但一定要大胆改。
  这两点,既是公益慈善行业改革的需要,也是整个改革的共识。
  当然,这其中还有一些改进空间。
  第一,整个《决定》还没有形成关于公益慈善的内在一致的理论体系,或者至少不太明显。慈善、公益、慈善事业、公益事业、非营利事业、非营利组织、非政府组织、志愿服务组织,这些词全部出现了,各个部门起草这个条款,在这个层面上没有统一。整个公益慈善改革本身的理论体系建设是很重要的,理论体系还待完善,才会出现这么多用法的不标准。
  第二,《决定》里的提法很多比较笼统,这个倒是不可能太细化,所以怎么具体落实和深化,有待各个部门去做,既涉及到登记主管机关民政部,也涉及到税收机关财政部、国家税务总局,也涉及到所有提供公共服务的相关部门,包括政治协商层面,如人大、政协、教育部、文化部、卫生部、民政部、环保部、发改委,各个行业要再进行细化,因为涉及层面太多,整个改革怎么开展,我们希望各个部门再深化一下,出一些细化条款。
  《决定》里提到重点培育和优先发展的四大类组织包括社区类的组织。比如,“鼓励社会资本投向农村建设,允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。”这就有一种政策改革的引导作用。现在大量组织的活动范围以城市为主,深入到基层和农村的特别少,《决定》鼓励社会组织到农村兴办事业,这是一种倾向,社会组织在这些地方才能生根。社区是我国最基层的一个单位,包括城市的业委会、居委会、农村的村委会,总之,只有扎根社区才有生命力,社会组织建在基层会有很大力量,社会组织进去了,才能做出很多模式。我一直认为,中国的公益慈善之所以不发达,就是因为社区组织没建起来,高楼大厦没人气。只有社区人气,才有生命力。
  美国整个政府是建立在社区组织的基础之上的,我们原来也有,比如以血缘为纽带、以宗祠为基础的家族势力,也承担着社区的功能,也承担着包括公益慈善和文化的功能。制约公益慈善行业发展的很多问题,这个真正实行下去会有很大的变化,不是慈善一个行业能解决的,是政治体制的大改革。
  慈善改革要向经济改革学习
  中国有法人,商业组织有公司法,社会组织没有。这方面,我们可以借鉴很多,大家讲社会组织登记门槛,第一是双重管理门槛,第二是注册资金的门槛,《决定》里面没提。
  我们要向经济改革学习,《决定》里关于公司、企业的注册登记制度有很多条款,包括“由先证后照改为先照后证,把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制”。三中全会前后,实行了注册企业不要资金。企业的工商注册登记可以取消的话,我们做慈善就一定要吗?200万元就把所有的基层社区都关死了,这是一个很要命的问题。这次可以借这个势进一步改,最终以多少资金为主,肯定是要降,至于要降多少,大家可以讨论。
  《决定》提出,“公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯”,我认为这是公益事业的基础,因为公益事业是建立在私有产权的基础上。私人私有财产捐出来,前提是有私有财产,对这些领域的东西要去解读。
  这次的改革有几个方面,比如,经济改革最关键,市场在资源配置中起决定性作用,这是理论上的突破,我们公益慈善领域怎么学习?这是涉及公益慈善管理的改革。这次改革还讲到,“坚持权力平等、机会平等、规则平等,废除对非公有制经济各种形式的不合理规定,消除各种隐形壁垒”,我们慈善领域的一些公募组织和官办组织涉及很多问题,也存在着垄断和特权,如果把这种精神移植到公益慈善领域,官办慈善机构的背景都可以消除。
  这三个平等的实现也许指日可待,只要我们有了这种意识,大家人心所向,才能形成一股力量,形成上下一致的心态,才能改革,才能推动。如果我们不为改革鼓掌、叫好,那是没有希望的。

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